难民该往何处去？| 评判之前你可能需要这些常识
6月20日是世界难民日，根据联合国难民署的报告，全球被迫流离失所者人数再创历史新高。
联合国难民署最新发布《全球趋势》报告显示，截至2016年底，全球有6,560万人因战争、暴力和迫害被迫流离失所，平均每113人就有1人无家可归。
仅2016年一年，全球平均每3秒钟就有1人失去家园。
由于某位女明星在联合国难民署活动现场的出现，朋友圈和微博出现了众多关于难民问题的大讨论。
不过，在进入是否接收难民的讨论之前，有一些基本的常识有必要了解。
国际移民和难民问题专家哈立德·科泽为“牛津通识读本”撰写《国际移民》，解析全球人口的流动，并专门开辟“难民与寻求庇护者”一章普及关于难民的常识。
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难民的事情归谁管？
国际难民体系
国际难民体系由一系列的法律构成，其中对难民的概念做了界定并确定了难民的权利和义务，以及各国应当遵守的一系列规范（尽管未必具有法律约束）。该体系的执行和监督由若干机构负责。
关键性的法律公约当属 1951年在联合国会议上通过的《关于难民地位的公约》（以下简称《 1951年公约》）。该公约将难民定义为“因种族、宗教、国籍、特定社会团体成员或政治主张，确有担心遭受迫害的充分理由而流落于本国之外的人”。
尽管针对非洲和拉丁美洲的具体情况， 该定义可以略作调整，但基本上仍是全球通用。
尽管有各种保留意见，有些评论家还是认为应当维护《1951年公约》。
首先，它的确还是涵盖了大部分不在本国及需要保护的人，被漏掉的相对来说并没有多少。
其次，专门负责该公约执行情况的联合国难民事务高级专员公署在实际当中确实也对移民的定义做了扩展，以涵盖那些虽被排除在外却仍然亟需保护的人，尽可能将“国内流离失所者”以及逃离自然灾害的人包括在内。
最后，全球约一百四十五个国家都已签署了该公约，多数人认为要让这么多国家重签修订版或新公约实在不大可能。
一系列的规范也限定了各国对难民的反应。这些规范取自《1951年公约》或其他法律文件（如 1948年的《世界人权宣言》），要么具有法律效力，要么就是虽不具有法律效力但却是广为采用的习惯法或协议。
其中最重要的几条分别是：有权离开本国，有权入境他国，提供庇护应为非政治行为，不得强制遣返难民，所有经济和社会权利均应惠及难民，各国须尽力为难民提供持续的解决方案。同样，难民也有应尽的义务，最基本的就是要遵守庇护国的法律。
联合国难民事务高级专员公署负责《1951 年公约》的维护、执行和监督。吉尔·洛希尔所著的《联合国难民事务高级专员公署与全球政治》一书就联合国难民事务高级专员公署和国际难民体系的发展状况给出了一个引人入胜的概况。他描述了1951年时候的情况。当时格里特·扬·范赫芬·胡德哈特被任命为第一任联合国难民事务高级专员，他“看到三个空荡荡的房间和一个秘书”，得到的授权也不过三年，手头几乎没什么经费。
2005年情况就大为改观，安东尼奥·古特雷斯被任命为第十任高级专员，旗下的年度经费就有十亿美元左右，职员约有六千，其得到的授权可使联合国难民事务高级专员公署成为世界上最重要的人道主义组织。
越来越多的名人加入联合国难民署的工作
今天，联合国难民事务高级专员公署遭受着经费危机的困扰。与联合国其他机构不同，它从联合国总经费里只能取得最低限度的配额，但却被期望提高年度预算。它已经越来越多地依赖几个主要的捐助者，最突出的是美国、欧洲委员会、瑞典、日本、荷兰及英国。联合国难民事务高级专员公署的经费危机因为该机构将其活动从难民扩大到其他一些需要关注的人群之上而雪上加霜。
联合国体系之外的国际移民组织在国际难民体系中也是一个重要机构。它主要负责后勤，尤其是难民运输。联合国难民事务高级专员公署和国际难民组织所作的努力也得到了很多非政府组织的支持，这些组织往往直接负责营地管理、食品分发、医疗和教育等方面的工作。
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为什么难民数量创下纪录？
难民活动的原因
《1951年公约》对难民所下的定义在解释难民为何逃离家园时强调的是迫害的概念。
当今世界无疑仍然有一些肆意迫害自己某些国民的政权。不过，似乎当今大部分难民之所以离开家园是为了躲避冲突而不是国家的直接迫害。难民活动方面杰出的理论家阿里斯蒂德·佐伯格说，难民是在“躲避暴力”，而并不一定是迫害。之所以仍然把他们定义为难民是因为，就算他们的国家并未对他们进行直接迫害，却也未能保护他们，未能使他们享有公民应普遍享有的权利。
尽管此处不应对现代战争繁浩的文献做什么回顾，但因其与难民活动不无关联，所以还是有必要列出由颇具影响的学者玛丽·卡尔多所描述的使“新战争”有别于以往冲突的一些特征。
叙利亚内战造成的难民危机，图为各国接收的难民数目
首先，跟大多数人一提到战争时所产生的想法大相径庭的是，当今几乎所有的冲突都是因种族和宗教而起，发生在国家内部，而不是国与国之间。
1998年到2000 年厄立特里亚和埃塞俄比亚之间的冲突实在算是个罕见的例外。 实际上，据估计，2000年全球二十八起武装冲突中有二十五起都是发生在国家内部—— 尽管发生在阿富汗和伊拉克的以美国为首的军事行动自此打破了这一形势。
其次，战争似乎已经变得“非正式化”或“个体化”了，也就是说，打仗的越发不是什么正规部队了，而是民兵或雇佣军。
再次，以往在战争中丧生的主要是战士，而现在却主要是平民。据估计，现代战争当中平民占伤亡人数的比例高达百分之九十，而第一次世界大战中这个数字只有大约百分之二十五。
第四，现代冲突日趋持久且会屡屡再发，在非洲尤其如此。原因之一是这些冲突是因种族划分而起，不但和平解决无望而且战火还会重新燃起。另外，复员遣散也往往徒劳无功—— 大量的武器跟数十万无事可做、百无聊赖且又激进好斗的年轻人合起来简直就是混合炸药。
新战争的最后一个特征就是难民比例加大，原因有三。
一是，人口迁移已经成为战争的一个战略目标，有时候交战各方甚至会合作以实现某些人口的重新安置。二十世纪九十年代发生在巴尔干半岛的所谓种族清洗就是佐证。
二是，现代武器可以更快地使更多的人受到恐怖威胁（ 或丧生）。
最后，地雷的广泛使用往往也使人们别无选择，只好在冲突中离开家园。
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难民问题能解决吗？
长久之计
解决难民问题有三项所谓的长久之计。 三者都可能各有不足。
一般认为，最佳方案就是自愿归国，换句话说就是让难民们重返家园。
对此首先要说明的就是，要强调“自愿”一词。我们知道，难民保护的核心原则就是“不驱逐”，但违背难民意愿且在难民本国国内尚不安全时将其遣返的事件也时有发生。
难民归国的另外一个潜在的难题就是如何界定家园的概念。 比如，把难民遣返回本国某个安全的地方，而难民的家乡却依然不安全，这种做法是否合适？联合国难民事务高级专员公署对此予以否定，而越来越多的国家却对此表示赞同。
难民遣返中一个关系重大的未知因素就是难民重返家园后会有怎样的遭遇。 根据《 1951年公约》的有关规定，难民一旦越界回国就不再受到特殊保护或援助，尽管我们知道联合国难民事务高级专员公署也确实向部分归国的难民提供过援助。
这些难民回国后面临的困难不容低估。他们回国后往往找不到工作。 当他们在国外避难的时候，他们的家园和土地往往被人占据，甚至毁坏或被埋上了地雷。诸如道路、学校、医院等基础设施通常也遭到了毁坏。他们会受到退伍士兵的骚扰或者那些未曾逃离的人的嫉恨。还有一些人，尤其是女性和儿童，因为不得不接受其在社会中往往不如以前的地位而面临心理挑战。
叙利亚内战造成的废墟
第二种方案是就地融合，即难民在侨居国永久定居。二十世纪六七十年代，这种方案在非洲尤为普遍。前面已经提到过，难民越境后通常与自己的族群共处。在这个时期他们的人数还相对较少，除此之外，这也意味着就地定居相对而言不成问题。事实上，在坦桑尼亚之类的国家，难民通过在当地的村镇定居促进了当地经济的发展。
在当今的非洲，就地融合已经远不如以前那样普遍，当地的侨居国政府对难民人口越来越敌视。单单难民的数量就足以构成一个原因。另外，越来越明显的是，人们认为难民带来了问题，比如争夺土地和工作机会，还有就是造成环境恶化。非洲以及其他发展中国家希望移民一俟安全便即归国，这种意愿日益强烈。
与之对比鲜明的是，发达国家传统上会授予难民永久居留权。尽管在合法的条件下，人们可能会期望难民在条件允许时重返家园，但实际上几乎所有的难民，比如在欧洲的难民，都会永久居留。在英国，难民获得难民地位七年以后即可申请获得英国国籍。
最后一条长久之计就是在第三国重新定居。在此过程中，往往来自难民营的难民会永久定居于另外一个国家，而且几乎总会是在发达国家。
我们了解到，美国、澳大利亚和加拿大所接受的重新定居的难民最多。 整个二十世纪七八十年代，难民重新定居在欧洲相当普遍。当时有很多越南的“船民”以及来自皮诺切特统治下的智利的难民到了欧洲。
不过，现在重新定居欧洲的配额严重缺乏。 比如， 2004年仅有一百五十名难民重新定居在英国。
问题是，就当前人们对欧洲某些区域的寻求庇护者及难民的关注的形势来看，大规模的重新定居在政治上并不可行。
牛津通识读本·《国际移民》
作者：（美国）哈立德·科泽
译者：吴周放
定价：25.00
书号：9787544732789
出版方：译林出版社
哈立德·科泽十年前写作本书时，正值全球难民人数达到二十五年中的最低水平，全球因战乱而无处安身的流离失所者约为2,400万。
十年间，世界经历了更多动荡的战争，难民人数也增加到6,560万。
无数家庭流离失所，德国、瑞典、英国、法国等国家和地区的人民也都面临着难民问题带来的巨大压力。
如何解决难民问题是全世界共同面临的艰巨任务，理性的探讨或许比狂热的偏执更有益处。
正如哈立德·科泽在结语中所说：
“本书的整体目标始终是为了给更加理智地讨论国际移民问题定下基调。
这种讨论所考虑的应该是事实而不应依赖于夸大其词的媒体报道。”
本期内容摘选自《国际移民》第6章“难民与寻求庇护者”
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